Cyfryzacja w sektorze publicznym to lepsza obsługa obywatela i niższe koszty

Jak cyfryzacja zmienia sektor publiczny i jakie korzyści przynosi państwu i obywatelom. Co jest jeszcze do zrobienia i czego potrzebują dostawcy IT, aby sprawnie realizować złożone projekty informatyczne w administracji publicznej. A także jak prawo zamówień publicznych może wspierać rozwój usług cyfrowych – o tym m.in. w rozmowie z „Rzeczpospolitą” mówił Sławomir Szmytkowski, wiceprezes zarządu Asseco Poland.

Jak pandemia wpłynęła na cyfryzację sektora publicznego w Polsce?

Doprowadziła do nietypowej sytuacji, kiedy strach przed zaniechaniem był większy niż przed działaniem i zmianą. A to zazwyczaj obawa przed zmianą, a zwłaszcza jej oceną przez organy kontrolne jest barierą we wdrażaniu innowacji i nowych rozwiązań w obszarze publicznych usług IT.

Spójrzmy chociażby jak szybko udało się stworzyć bardzo dobre rozwiązanie informatyczne do obsługi szczepień. Zresztą jeśli spojrzymy szerzej na informatyzację w sektorze ochrony zdrowia, to zobaczymy, że Polska pozytywnie wyróżnia się na tle innych krajów. E-recepta, e-zwolnienia, Internetowe Konto Pacjenta – to wszystko u nas działa, a to nie jest wcale normą, nawet w krajach rozwiniętych. Na przykład Niemcy wiele lat przygotowywali się do wdrożenia e-zwolnień i dopiero od lipca 2022 roku system ten będzie działał w pełni online.

Czy aktywność związana z cyfryzacją sektora publicznego nadal jest duża czy liczba projektów spada?

Obecnie dzieje się bardzo dużo, czasem nawet za dużo jednocześnie. Dostajemy od instytucji państwowych wiele zapytań o realizację różnego rodzaju projektów i otwarcie mówimy czego nie jesteśmy w stanie się podjąć bez zmiany terminów bieżących zobowiązań.

Dostosowanie do zmian wynikających z nasilonego strumienia legislacyjnego nie jest łatwe i coraz trudniej jest planować prace czy nawet cokolwiek prognozować. O ile w roku 2020 pewna doraźność i chaotyczność działań były spowodowane wybuchem pandemii i ogólną dużą niepewnością, o tyle teraz powinniśmy dążyć do uporządkowania i unormowania funkcjonowania. Tymczasem coraz częściej w procesie legislacyjnym nie uwzględnia się czasu koniecznego na dostosowanie narzędzi informatycznych do nowych rozwiązań prawnych.

W jakie obecnie duże projekty w sektorze publicznym jesteście zaangażowani?

Jesteśmy w trakcie realizacji dużego projektu przenoszenia obsługi programu 500+ do ZUS. Centralizacja, pełna elektronizacja i automatyzacja procesu, od składania wniosku do wypłaty świadczenia przyniosą budżetowi państwa olbrzymie oszczędności. Koszty związane z obsługą programu spadną o rząd wielkości. Praktycznie zniknie też możliwość nadużyć.

Jak duża była ich skala?

Całkowita oszczędność w wyniku zastosowania nowych, centralnych systemów IT z automatyzacją procesów obsługi dla programów 300+ i 500+ to blisko 3,8 mld zł oszczędności w latach 2021-2030.

Warto wspomnieć, że swoistym „poligonem” do centralizacji 500+ było skuteczne przeniesienie do ZUS obsługi programu Dobry Start (300+), a wcześniej np. informatyzacja procesu wypłaty dodatku solidarnościowego. Okazało się, że da się te programy obsłużyć w niemal w 100 proc. elektronicznie. Ciekawym projektem jest też Polski Bon Turystyczny, bo pokazuje jak duży potencjał tkwi w „voucheryzacji” świadczeń.

To znaczy?

Bony są sposobem na możliwie świadomą redystrybucję dochodów. Z jednej strony środki docierają do osób naprawdę potrzebujących, ale też docelowo trafiają do określonych sektorów polskiej gospodarki wzmacniając je i rozwijając. W oparciu o architekturę rozwiązania dla obsługi bonu turystycznego mogą powstać kolejne dedykowane programy społeczne.

Sporo dzieje się też w pozostałych obszarach cyfryzacji w sektorze publicznym. Na przykład w zakresie usług dla rolników. Komisja Europejska chce, aby w kolejnej perspektywie finansowej UE obsługa wniosków o dopłaty bezpośrednie, w tym ich weryfikacja była bardziej zautomatyzowana. Dziś pracownicy Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa bardzo często muszą osobiście w terenie sprawdzać prawidłowość wniosków o dopłaty bezpośrednie. Docelowo ma to być robione możliwie automatycznie z wykorzystaniem obrazów satelitarnych.

A co z cyfryzacją w wymiarze sprawiedliwości?

W zakresie rozwiązań informatycznych z pewnością wykonano właśnie milowy krok. W grudniu ruszył Krajowy Rejestr Zadłużonych. System pozwoli na elektronizację postępowań restrukturyzacyjnych i upadłościowych, co otwiera drogę do elektronizacji także innych postępowań przed sądem. Sadzę, że osiągnięto właśnie masę krytyczną, jeśli chodzi o informatyzację w wymiarze sprawiedliwości. W okresie najbliższych kilku lat zobaczymy tam bardzo duże zmiany na lepsze. W efekcie powinny poprawić się np. parametry związane z długością trwania postępowań.

Jakie wyzwania Waszym zdaniem, oprócz wspomnianej dużej liczby zmian legislacyjnych, wiążą się jeszcze z obecnością na krajowym rynku IT w sektorze publicznym? Czy coś wymaga zmiany?

Problematyczne jest samo funkcjonowanie w obecnym ekosystemie prawa zamówień publicznych. Od roku obowiązują nowe przepisy, które wprowadziły wiele pozytywnych zmian, ale pewne praktyki nadal rzucają się cieniem na stosowanie Prawa zamówień publicznych. Jedną z nich jest przeświadczenie zamawiających, że system IT należy zbudować najtaniej jak się da, najlepiej siłą własnej organizacji, na rynku kupując tylko zasoby ludzkie – też oczywiście najtańsze. W krajach zachodnich publiczne usługi i rozwiązania IT dostarczane są najczęściej przez firmy komercyjne, które naturalnie zorientowane są na wydajność i skuteczność oraz doskonalenie produktu. Dostawcy płaci się za dostarczoną wartość dodaną, która najczęściej mierzona jest obiektywnymi wskaźnikami. Natomiast u nas cena nadal jest swoistym fetyszem. Wprawdzie zgodnie z obecnymi regulacjami maksymalna waga dla kryterium cenowego nie może przekraczać 60 proc., ale w praktyce bardzo często pozostałe 40 proc. kryteriów pozacenowych jest nieweryfikowalne na etapie oceny ofert i pośrednio również ma charakter cenowy (kosztowy) jak np. wydłużenie okresu gwarancji czy zadeklarowanie wyższego SLA. Warto przy tym zaznaczyć, że zgodnie z wyrokami Sądu Zamówień Publicznych (ze skarg Asseco) kryteria pozacenowe stosowane w postępowaniach mają rzeczywiście dotyczyć kwestii niezwiązanych z kosztami realizacji zamówienia, a przede wszystkim mają być weryfikowalne na etapie oceny ofert. Tak więc idziemy w kierunku rozwiązań, jakie od lat funkcjonują na rynkach dojrzałych, których znakomitym przykładem mogą być kraje skandynawskie, gdzie naczelnym kryterium jest skuteczne dostarczenie oczekiwanej usługi czy rozwiązania w zakładanym czasie, a kryterium ceny waży 10-30%. Podejście w tym zakresie zmienia się powoli, co można tłumaczyć niskim tempem, w jakim odbudowujemy poziom kapitału społecznego. Ale obiektywnie trzeba stwierdzić, że „granie” ceną jest wygodne i dla części zamawiających, i dla części wykonawców. Wynika to z tego, że wielu z nich ma problem z kosztownym utrzymaniem koniecznego know-how i ciągłości kadr, a w efekcie z zapewnieniem jakości i skuteczności działania.

To znaczy?

Na przykład jedna z dużych firm informatycznych wykorzystując decydującą rolę kryterium ceny często świadomie wyraźnie zaniża kalkulację swoich usług poniżej kosztów, licząc na odrobienie strat po zawarciu umowy. Do realizacji 4-letniego, bardzo wymagającego zamówienia (usługi krytyczne dla funkcjonowania państwa) deleguje zespół składający się w 2/3 z tzw. „juniorów”, opłacanych w dodatku poniżej mediany rynkowej. Dla tak już sztucznie zaniżonej wyceny, zakłada dalece niewystarczające rezerwy na podwyżki, premie, pracę w nocy i święta w wysokości kilku procent. Biorąc pod uwagę 4-letnią perspektywę oznacza to rezerwę na poziomie 1-2% rocznie, co  przy obecnej dynamice wzrostu wynagrodzeń w sektorze IT jest ekonomicznie nie do obrony. Tak skalkulowane koszty uzupełnia kilkuprocentową marżą i nazywa się oszczędnym wykonawcą. Oczywistym jest, że z taką ceną oferty, przy dzisiejszej inflacji zamówienie jest nie do zrealizowania, ale zamawiający boi się stwierdzić rażąco niską cenę, bo nie chce brać odpowiedzialności za tę decyzję.
Z drugiej strony, w tej samej ofercie, na potwierdzenie spełnienia warunków udziału w postępowaniu, czyli niezbędnych kompetencji i doświadczenia, firma ta przedkłada  referencje wystawione przez swoje spółki zależne – z tej samej grupy kapitałowej. W dodatku obejmuje te referencje tajemnicą przedsiębiorstwa na podstawie klauzul z umów zawartych z tymi spółkami zależnymi. Również taka praktyka nie budzi u zamawiającego żadnych refleksji, zwłaszcza co do rzetelności wykonawcy czy możliwości skutecznej realizacji przez niego tak wymagającego i ważnego z punktu widzenia państwa zamówienia. Obawa przed kontrolą, która prawie na pewno będzie głównie zorientowana na najniższą, choćby nierealną cenę oferty jest silniejsza. Od wielu lat staramy się piętnować tego typu praktyki, bo znakomicie psują one rynek i powodują, że mamy tak mało skutecznie zrealizowanych projektów informatycznych. Ale ponieważ zamawiający przez lata pozwalali na notoryczne nadużywanie tajemnicy przedsiębiorstwa dopiero w zeszłym roku udało nam się doprowadzić do orzeczenia sądu nakazującego odtajnienie dokumentacji w tym zakresie, co pozwoliło również na dalsze działania procesowe.

Jeśli w Polsce nadal będzie przyzwolenie na tego typu działania, prawo zamówień publicznych nigdy nie będzie dobrze funkcjonowało.

Staramy się konsekwentnie promować dobre praktyki i transparentność w zamówieniach publicznych, bo tylko wtedy organizacje stawiające na obiektywne kryteria takie jak jakość, kompetencje i skuteczność realizacji projektu będą miały szansę na uczciwe konkurowanie na dzisiejszym rynku ogromnego zapotrzebowania na usługi IT i rosnącego deficytu zasobów. W ostatecznym rozrachunku wprowadzenie takiego podejścia przyniesie realne korzyści państwu i wszystkim obywatelom, czego najlepszym dowodem są ważne dla państwa projekty, które z powodzeniem zrealizowaliśmy w okresie bardzo trudnych dla wszystkich ostatnich dwóch lat.

Rozmowa ukazała się w Gazecie Giełdy Parkiet.